Tại Khoản 2 và Khoản 4, Điều 8 Luật NSNN năm 2015 quy định nguyên tắc quản lý NSNN: Toàn bộ các khoản thu, chi ngân sách phải được dự toán, tổng hợp đầy đủ vào NSNN; các khoản chi ngân sách chỉ được thực hiện khi có dự toán được cấp có thẩm quyền giao và phải bảo đảm đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định...”; theo Điều 33 Nghị định số 163/2016/NĐ-CP ngày 21/12/2016 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật NSNN năm 2015: “Trường hợp có khoản vay ngoài nước theo hiệp định hoặc thỏa thuận tài trợ quy định giải ngân trực tiếp đến chương trình, dự án, thì định kỳ phải hạch toán vào NSNN theo quy định của Bộ Tài chính”.

Một số vướng mắc

Cơ chế chính sách liên tục thay đổi trong những năm gần đây gây khó khăn cho việc thực hiện và tổ chức quản lý, ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện dự án cũng như tiến độ kiểm soát chi của hệ thống KBNN và giải ngân cho các dự án.

Quy trình kiểm soát chi nguồn vốn ngoài nước đã quá lạc hậu so với những quy định hiện hành, về thời gian trình tự kiểm soát chi cũng như quy định về hồ sơ, chứng từ gửi đến KBNN nơi dự án mở tài khoản để thực hiện kiểm soát, xác nhận nguồn vốn ngoài nước; việc thực hiện kiểm soát chi của KBNN còn thực hiện thủ công, mất nhiều công sức và thời gian của cán bộ kiểm soát chi, thực tế cho thấy, thời gian dành vào việc kiểm soát hồ sơ và tổng hợp báo cáo của KBNN chiếm rất nhiều, vì vậy công chức kiểm soát chi không có thời gian để nghiên cứu cơ chế, nghiệp vụ, để đề xuất cải tiến quy trình, nâng cao chất lượng kiểm soát chi.

Quy trình, thủ tục quản lý và sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi của Chính phủ Việt Nam và nhà tài trợ chưa hài hòa, còn nhiều điểm khác biệt cũng là nguyên nhân lớn dẫn đến nhiều khó khăn, vướng mắc trong công tác kiểm soát chi cũng như việc bổ sung, hoàn thiện chứng từ của các chủ đầu tư nên cũng ảnh hướng đến tiến độ thực hiện dự án.

Hạn chế trong việc thực hiện thông báo kế hoạch vốn còn chậm và qua nhiều bước gây mất nhiều thời gian cho các chủ đầu tư, phần nào ảnh hưởng đến hoạt động kiểm soát chi. Cùng với đó là phân bổ kế hoạch vốn ngoài nước của các cơ quan chủ quản từ năm 2016 cho các dự án chưa thực sự sát với thực tế thực hiện dẫn đến các dự án phải điều chỉnh kế hoạch vốn nhiều lần cũng như không đủ kế hoạch vốn để thực hiện kiểm soát, xác nhận và nhà tài trợ giải ngân cho các dự án và không đủ kế hoạch vốn để hạch toán ghi thu ghi chi (GTGC).

Quy trình hạch toán GTGC còn nhiều hạn chế và công tác hạch toán GTGC trong giai đoạn từ 2016 trở về trước chưa được sự quan tâm các đơn vị từ cơ quan chủ quản, đến chủ dự án do vậy công tác hạch toán GTGC còn nhiều bất cập về thời gian hạch toán GTGC quá chậm trễ không phản ánh kịp thời số liệu nguồn vốn vay vào NSNN, số liệu hạch toán không đầy đủ dẫn đến khi tổng hợp quyết toán dự án hoàn thành số liệu giải ngân vốn ngoài nước của dự án không khớp với số liệu đã được hạch toán GTGC mặc dù số liệu hạch toán GTGC là cơ sở để thực hiện quyết toán dự án hoàn thành. Gây nhiều bất cập trong công tác quản lý nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi.

Một số giải pháp và kiến nghị

Nhóm giải pháp về cơ chế chính sách

Giải pháp về quản lý dòng tiền đối với nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi: Cho phép mở tài khoản chỉ định của các dự án sử dụng nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi tại KBNN. Điều này sẽ đem lại những thuận lợi sau:

Rút ngắn thời gian xử lý yêu cầu thanh toán của các chủ dự án vì không phải qua hai đơn vị cho một khoản chi như trước đây là KBNN nơi mở tài khoản (để kiểm soát xác nhận) và ngân hàng phục vụ (khi nhà tài trợ giải ngân);

Giảm được chi phí (phí chuyển tiền cho nhà thầu của các ngân hàng phục vụ) do hệ thống KBNN là cơ quan của nhà nước không thu phí dịch vụ chuyển tiền, sẽ tiết kiệm cho NSNN khi mà gửi tiền ngoại tệ các hệ thống ngân hàng thương mại không được hưởng lãi suất, và nguồn vốn ngoài nước không chấp nhận chi trả cho các khoản thuế, phí, lệ phí phát sinh trong quá trình thực hiện dự án mà dự án phải sử dụng nguồn vốn đối ứng lấy từ NSNN;

Số liệu hạch toán GTGC được phản ánh kịp thời vào NSNN ngay khi tiền ra khỏi NSNN (như đối với nguồn vốn trong nước hiện nay), do vậy không có sự chênh lệch giữa số giải ngân và số hạch toán vào NSNN như hiện nay, làm cơ sở vững chắc trong việc điều hành NSNN của các cấp.

Giải pháp về nhân sự trong hệ thống KBNN

Tăng cường công tác đào tạo, tập huấn cho đội ngũ công chức thực hiện nhiệm vụ kiểm soát chi các dự án sử dụng vốn NSNN qua hệ thống KBNN nói chung và các dự án sử dụng nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi nói riêng sẽ khắc phục được khá nhiều các sai sót do chưa hiểu rõ chế độ, đồng thời bổ sung các kiến thức mới cho công chức để nâng cao trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, nâng cao kỹ năng quản lý để phục vụ công việc tốt hơn, chuyên nghiệp hơn. Việc tập huấn, cập nhật kiến thức được thực hiện trên cơ sở yêu cầu về thay đổi cơ chế chính sách, thay đổi về phương thức kiểm soát chi, không nhất thiết phải tập huấn theo định kỳ hằng năm, gây tốn kém, lãng phí cho ngân sách nhưng không mang lại hiệu quả cao.

Xây dựng ý thức, tác phong tự nghiên cứu học tập của công chức thực hiện nhiệm vụ kiểm soát chi bởi vì hoạt động kiểm soát chi có đặc thù riêng, việc kiểm soát chi phải căn cứ vào các chế độ quy định hiện hành của nhà nước, ngoài ra còn bị điều chỉnh bởi các chỉ đạo, điều hành của Chính phủ, các bộ nên việc tự nghiên cứu học tập của mỗi công chức là rất cần thiết, có như thế mới thực hiện tốt nhiệm vụ được giao. Bên cạnh đó, việc tự rèn luyện phẩm chất đạo đức, tư cách, ý thức trách nhiệm, bản lĩnh của công chức thực hiện nhiệm vụ kiểm soán chi NSNN cũng đóng vai trò hết sức quan trọng, bởi lĩnh vực kiểm soát chi là lĩnh vực nhạy cảm, liên quan đến chi tiêu của ngân sách, nếu không có bản lĩnh chính trị vững vàng, phẩm chất đạo đức tốt sẽ dễ bị lợi dụng quyền hạn để làm sai quy định, dẫn đến thất thoát tiền của ngân sách.

Cần quy định chặt chẽ trong việc tuyển dụng công chức làm nhiệm vụ kiểm soát chi nói chung  ngay từ khi xây dựng yêu cầu tuyển dụng, công chức làm nhiệm vụ kiểm soát chi cần có khả năng nghiên cứu, nắm bắt cơ chế chính sách của nhà nước để áp dụng vào thực hiện nhiệm vụ kiểm soát chi. Tăng cường năng lực ứng dụng công nghệ thông tin trong đội ngũ công chức kiểm soát chi là yêu cầu không thể thiếu trong bối cảnh ngày càng nhiều ứng dụng công nghệ thông tin được triển khai trong hoạt động kiểm soát chi của hệ thống KBNN.

Giải pháp về ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động kiểm soát chi của hệ thống KBNN

Triển khai Chương trình Dịch vụ công trực tuyến: Đầu năm 2016, KBNN đã thí điểm dịch vụ công trực tuyến tại KBNN 5 tỉnh, thành phố là: Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Cần Thơ, Đà Nẵng, qua phản hồi từ các công chức KBNN và chủ đầu tư đánh giá tốt và năm 2018 sẽ triển khai ở 64 đơn vị KBNN cấp tỉnh và tiến đến triển khai tại tất cả các KBNN quận, huyện trên toàn quốc. Trong thời gian tới, cần đẩy nhanh tiến độ triển khai diện rộng đối với dịch vụ công trực tuyến, việc triển khai thực hiện ở diện rộng sẽ có một số dịch vụ công có thể triển khai để áp dụng đối với các dự án sử dụng nguồn vốn NSNN nói chung và các dự án sử dụng nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi

Hoàn thiện chương trình quản lý, kiểm soát chi đối với các dự án sử dụng nguồn vốn đầu tư ODA và vốn vay ưu đãi trên hệ thống TABMIS. Yêu cầu đặt ra là xây dựng chương trình quản lý các tiểu dự án - các dự án O theo mô hình dự án “cha - con” để khi tổng hợp số liệu của một dự án O là chương trình có thể đáp ứng được nhất là trong điều kiện hiện nay việc quản lý nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi ngày càng chặt chẽ, gần sát với nguồn vốn trong nước cũng như việc phân cấp quản lý đối với các tiểu dự án về các địa phương ngày càng lớn, vai trò của chủ dự án đối với dự án O ngày càng ít hơn do vậy việc tổng hợp thông tin, số liệu từ các tiểu dự án ở địa phương lên ngày càng cấp thiết và yêu cầu cần đầy đủ chính xác, phản ánh đúng thực tế quản lý từng tiểu dự án.

Một số kiến nghị với Chính phủ

Về điều hành, tổ chức thực hiện trong quản lý nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi

Công tác lập kế hoạch và giao kế hoạch vốn nước ngoài hằng năm cho các dự án sử dụng nguồn vay nước ngoài của NSNN mà theo đó các thỏa thuận vay đã được ký và có hiệu lực cần được ưu tiên bố trí kế hoạch vốn, vì các thỏa thuận vay đã được ký và nguồn vốn sẵn sàng để giải ngân nếu đã có khối lượng và đầy đủ thủ tục.

 Luật Đầu tư công cho phép điều chuyển dự toán giữa các dự án trong một bộ, ngành, địa phương đảm bảo không vượt tổng dự toán chi đầu tư phát triển từ nguồn ngoài nước đã được Quốc hội quyết định. Trường hợp vượt hoặc phải điều chỉnh dự toán giữa các bộ, ngành, địa phương, Chính phủ cần báo cáo Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định trước khi thực hiện. Để thực hiện quy định của Luật và đảm bảo đáp ứng kịp thời, điều chuyển vốn từ dự án triển khai chậm sang dự án thiếu vốn, nhóm nghiên cứu đề tài thấy có thể đưa ra các nguyên tắc điều chỉnh đảm bảo tính linh hoạt, ví dụ quy định mốc thời gian và tỷ trọng vốn phải giải ngân, nếu chưa đạt thì từng bộ, ngành, địa phương phải chủ động nghiên cứu, đề xuất điều chuyển dự toán trong một lĩnh vực. Do việc rà soát dự toán, điều chuyển giữa các lĩnh vực của một bộ, ngành, địa phương hoặc giữa các bộ, ngành, địa phương cũng cần có tiêu chí, đảm bảo đáp ứng kịp thời nhu cầu bổ sung vốn.

Bộ Kế hoạch và Đầu tư là cơ quan đầu mối chủ trì hoặc trình cấp có thẩm quyền về việc điều chuyển dự toán do vậy kiến nghị Chính phủ chỉ đạo Bộ Kế hoạch và Đầu tư thông báo ngay cho Bộ Tài chính về việc điều chuyển để làm cơ sở kiểm soát chi và rút vốn cho kịp thời. Nếu các bộ, ngành, địa phương dự kiến giải ngân vượt dự toán được giao thì cần thông báo kịp thời cho Bộ Kế hoạch và Đầu tư để báo cáo Chính phủ báo cáo Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho điều chuyển giữa các bộ, ngành, địa phương hoặc xem xét cho bổ sung dự toán. Trường hợp tăng tổng mức dự toán vốn nước ngoài đã được Quốc hội phê duyệt đầu năm thì mới phải báo cáo Quốc hội.

Hài hòa các cơ chế chính sách trong lập dự toán chi phí tư vấn, công tác đấu thầu và quản lý hợp đồng xây dựng

Chính phủ chỉ đạo các cơ quan, đơn vị theo chức năng sửa đổi các văn bản hướng dẫn cụ thể nhằm hài hòa thủ tục trong nước với quy định của nhà tài trợ nhằm nâng cao hơn nữa công tác quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài.

Kiến nghị với Bộ Tài chính

Luật Quản lý nợ công đã được Quốc hội ban hành và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/07/2018, trong đó quy định về quản lý nợ Chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương. Theo đó, Chính phủ giao Bộ Tài chính chủ trì xây dựng và ban hành Nghị định hướng dẫn Luật quản lý nguồn vốn vay lại của chính quyền địa phương. Để đảm bảo việc quản lý nợ công theo đúng quy định của Luật và quản lý đầy đủ, kịp thời, đề nghị Bộ Tài chính sớm ban hành Thông tư quy định việc quản lý, kiểm soát nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi làm căn cứ để KBNN xây dựng, ban hành cơ chế kiểm soát chi nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi phù hợp với quy định hiện hành.

Cơ chế cho chính quyền địa phương vay lại đang ngày càng mở rộng, áp dụng cho tất cả các nguồn vốn vay ODA, vốn vay ưu đãi với mục tiêu nâng cao tính chủ động và trách nhiệm trả nợ của chính quyền địa phương trong việc sử dụng nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi, giảm bớt gánh nặng cho NSNN. Việc sớm ban hành hướng dẫn về cho vay lại chính quyền địa phương sẽ hỗ trợ tích cực cho các cơ quan tài chính, KBNN trong việc kiểm soát hồ sơ rút vốn, giải ngân theo đúng cơ chế tài chính, tỷ lệ cấp phát, cho vay lại được cấp thẩm quyền phê duyệt.